Transformar la política de primera infancia: El rol de la medición y la evidencia en América Latina

Entrevista a Florencia López Boo, directora del centro de investigación Global TIES for Children de la Universidad de Nueva York, realizada por Catalina Godoy, Asistente de Investigación y Evaluación, KIX LAC – SUMMA.

 

❝La medición y evaluación del desarrollo infantil temprano son fundamentales porque sin ellas estaríamos haciendo política pública a ciegas.❞

 

 

Florencia López Boo es directora del centro Global TIES for Children de la Universidad de Nueva York y profesora de economía y psicología aplicada. Doctora en Economía por la Universidad de Oxford, anteriormente se desempeñó como Economista Principal en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde lideró la agenda de Desarrollo Infantil Temprano y el trabajo en políticas basadas en economía del comportamiento. Su trayectoria se centra en evaluaciones rigurosas de programas de primera infancia y políticas sociales en América Latina y el Caribe, asesorando a diversos gobiernos de la región. Ha publicado en revistas como The Lancet, Pediatrics y Journal of Development Economics, y su investigación ha contribuido a impulsar reformas de política pública. Además, es investigadora asociada de Young Lives (Oxford) y del IZA en Bonn.

En esta nueva edición de Voces que Resuenan y en el marco del Ciclo de Movilización del Conocimiento: Uso de la evidencia para la Educación en Primera Infancia, Florencia López Boo y Catalina Godoy reflexionan sobre cómo la medición y la evidencia pueden transformar la política de primera infancia en América Latina. La conversación aborda los avances, desafíos y oportunidades para fortalecer la evaluación del desarrollo infantil temprano (DIT) en la región, bajo el actual Marco Sectorial de Desarrollo Infantil Temprano del BID.

La actualización de 2024 (respecto a la versión 2019) incorpora evidencia reciente sobre cómo la pandemia profundizó las brechas de desarrollo y transformó la prestación de servicios, además de integrar avances en medición, calidad, economía del cuidado y estrategias de implementación a escala. Esta revisión aborda vacíos críticos: el impacto del COVID-19, los desafíos para escalar con calidad, la ausencia de medición poblacional del DIT y la necesidad de enfoques multisectoriales que consideren género, economía del cuidado y condiciones laborales del personal.

Desde su mirada experta, Florencia analiza la importancia de medir tanto el desarrollo infantil como la calidad de los servicios, la necesidad de sistemas de información interoperables, el papel de la evidencia en la toma de decisiones y las tensiones que enfrenta la región para consolidar sistemas de monitoreo eficaces. La conversación también explora cómo marcos estratégicos y evaluaciones rigurosas pueden ayudar a diseñar políticas más equitativas, fortalecer la práctica pedagógica y promover la colaboración intersectorial. Una entrevista con orientaciones valiosas para avanzar hacia sistemas que realmente mejoren la vida de los niños y niñas desde sus primeros años.

 

1️⃣ | En el documento Marco Sectorial de Desarrollo Infantil Temprano del BID, se destaca que medir el desarrollo infantil y la calidad de los servicios es fundamental para diseñar políticas efectivas y asignar recursos de manera equitativa. ¿Por qué considera que estas evaluaciones son esenciales para orientar las inversiones en primera infancia? ¿Qué estrategias facilitarían que la evidencia generada se traduzca efectivamente en decisiones que mejoren la calidad de los servicios?

 

La medición y evaluación del desarrollo infantil temprano son fundamentales porque sin ellas estaríamos haciendo política pública a ciegas. No es posible diseñar, por ejemplo, una política efectiva de lucha contra la desnutrición crónica si desconocemos su magnitud, las poblaciones afectadas o las áreas geográficas prioritarias. En esencia, la medición nos permite orientar políticas públicas basadas en evidencia real, no en suposiciones o improvisaciones.

También quisiera destacar que justamente gracias a la medición sistemática de indicadores clave —como desnutrición, acceso a educación preescolar, pobreza y vacunación— sabemos que la situación de la infancia ha mejorado significativamente. Hemos visto avances importantes en mortalidad y morbilidad infantil, pero además, ahora disponemos de información mucho más rica y específica sobre el desarrollo infantil que antes.

Permítame destacar cuatro avances importantes en materia de medición. Primero, conocemos mejor el desarrollo infantil gracias a los esfuerzos de medición poblacional. Desde hace aproximadamente una década, contamos con cuatro encuestas longitudinales específicas sobre primera infancia en Chile, Colombia, Uruguay y Perú. Estas nos permiten observar la evolución de múltiples indicadores —del niño, sus padres, cuidadores y servicios— para el mismo grupo de niños a lo largo del tiempo. Anteriormente debíamos conformarnos con datos de países desarrollados o usar indicadores proxy, lo cual limitaba enormemente nuestra capacidad de diseñar políticas pertinentes a nuestros contextos. Segundo, ahora conocemos mejor el acceso a servicios porque esta información se levanta sistemáticamente en encuestas de hogares, algo que no ocurría antes. Tercero, cada vez sabemos más sobre la calidad de estos servicios gracias a iniciativas del BID, que ha impulsado la validación y uso de instrumentos costo-efectivos para medir calidad, para informar procesos de monitoreo y mejora continua. Y cuarto, en los últimos cinco años ha habido avances extraordinarios en la agenda de evaluación a escala. Hace apenas un quinquenio teníamos muy poco que decir sobre el impacto de intervenciones en nuestra región, pero al momento de escribir el marco sectorial de primera infancia ya contábamos con un acervo considerable de evaluaciones, muchas de ellas financiadas y lideradas por el BID.

Respecto a qué estrategias podrían facilitar que esta evidencia se traduzca efectivamente en decisiones programáticas o pedagógicas, creo que debemos aprender precisamente de estos tres pilares que acabo de describir: la medición de indicadores de desarrollo, la medición de la calidad de los servicios y la evaluación de impacto. Cuando los hacedores de política cuentan con estos tres componentes articulados, la evidencia tiene mucho mayor potencial de transformarse en decisiones concretas que mejoren la calidad de los servicios para la primera infancia.

 

2️⃣ | El Marco Sectorial define el DIT como el desarrollo de competencias cognitivas, de lenguaje, motrices y socioemocionales durante los primeros cinco años. ¿Cuáles dimensiones deberían priorizarse en las evaluaciones para reflejar de forma integral el bienestar y potencial de los niños y niñas?

 

Esta es una pregunta sumamente interesante porque la respuesta dependerá significativamente del contexto regional específico. Las prioridades de medición deben ajustarse a la realidad de cada país.

En primer lugar, la salud y la nutrición siguen siendo dimensiones imprescindibles en ciertos contextos. Por ejemplo, en países como Haití, Guatemala o Bolivia, es fundamental continuar midiendo componentes de salud materno-infantil y desnutrición. Incluso en países con mayores avances, persisten focos de vulnerabilidad: en mi propio país, Argentina, las provincias del norte aún enfrentan problemas de desnutrición crónica.

Sin embargo, es importante hacer una salvedad: cuando los recursos son limitados y un país ya ha superado en gran medida estos desafíos, quizás no sea necesario duplicar esfuerzos en estas áreas. Lo verdaderamente central es medir el desarrollo integral del niño.
Respecto al desarrollo infantil propiamente tal, debemos considerar múltiples dimensiones: motor fino, motor grueso, socioemocional, lenguaje y cognitivo. Todas estas áreas conforman el desarrollo holístico del niño y son fundamentales para capturar cómo va cumpliendo determinados hitos evolutivos.

No obstante, diversos estudios revelan que los gradientes socioeconómicos —es decir, las brechas entre familias de menores y mayores ingresos— se manifiestan con mayor intensidad en dos áreas específicas: desarrollo del lenguaje y desarrollo cognitivo. Estas dimensiones parecen ser particularmente sensibles al entorno de estimulación del niño, por lo cual deben priorizarse en las evaluaciones.

Finalmente, así como señalaba que en algunos contextos la salud y nutrición son insoslayables, el desarrollo socioemocional adquiere una importancia crítica en poblaciones que han experimentado conflicto o desplazamiento. Por ejemplo, al evaluar a niños pequeños que han atravesado largas jornadas de migración a pie, debemos tener presente que un niño traumatizado no puede aprender adecuadamente. En estos casos, capturar la dimensión socioemocional se vuelve esencial para diseñar intervenciones pertinentes.

 

3️⃣ | El documento menciona avances recientes en instrumentos costo-efectivos y comparables —como las MICS (UNICEF) y las Global Scales for Early Development (OMS)—, junto con encuestas nacionales y longitudinales. Sin embargo, aún persisten desafíos de comparabilidad y adaptación cultural. ¿Qué características deberían tener los instrumentos de medición del desarrollo infantil para que sean rigurosos, comparables entre países y, al mismo tiempo, sensibles a la diversidad cultural y lingüística de la región?

 

Esta pregunta plantea un desafío complejo, porque lograr que un instrumento sea simultáneamente riguroso, comparable internacionalmente y culturalmente sensible es extremadamente difícil. Permítame ilustrarlo con dos ejemplos que representan extremos de un continuo. Por un lado, tenemos las encuestas MICS de UNICEF, que ya están muy institucionalizadas en los países y cuentan con financiamiento de la organización. Se aplican aproximadamente cada cinco a siete años en cerca de 120 países desde mediados de los noventa. Su gran fortaleza es la comparabilidad: al medirse de la misma manera en múltiples países, permite realizar análisis transnacionales y los países pueden monitorear sus avances en el tiempo.

Sin embargo, esta amplitud tiene un costo. Como se trata de una medición a gran escala con múltiples módulos temáticos, solo una pequeña porción se dedica al desarrollo infantil. El “Early Childhood Development Indicator” incluye apenas pocos ítems dependiendo de la versión, y no todos son por observación directa. Esto limita la profundidad y alcance de la medición.

Aun así, su valor es innegable. Para países con recursos muy limitados, como Haití —que realizó una medición MICS hace aproximadamente una década—, esta herramienta representa la única fuente de información sobre desarrollo infantil disponible.
En el otro extremo del continuo están las Global Scales for Early Development (GSED), desarrolladas por la OMS. Estos instrumentos son sumamente rigurosos: fueron diseñados por expertos, validados mediante múltiples pilotos en diversos lugares, cuentan con adaptación cultural y ofrecen gran precisión en la medición. Sin embargo, son más costosos de aplicar y aún no se han escalado masivamente.

Entonces, ¿cuáles deberían ser las características ideales? Los instrumentos deben cumplir con criterios técnicos sólidos: validez predictiva, validez concurrente y buenas cualidades psicométricas. Al mismo tiempo, es absolutamente imprescindible que estén adaptados a la diversidad cultural y lingüística de cada región y país. El mayor desafío pendiente, sin embargo, sigue siendo la comparabilidad entre países. En este aspecto, las MICS continúan siendo el instrumento más viable para realizar este ejercicio a escala regional.

 

 

❝El documento completo más la versión corta y amigable, más instancias de intercambio uno a uno, más espacios de diálogo regional […] es lo que realmente permite que la evidencia circule y se traduzca en mejores políticas.❞

 

 

4️⃣ | El BID distingue entre calidad estructural (infraestructura, equipamiento, proporción niño-cuidador, formación del personal) y calidad de procesos (interacciones, calidez, estímulo, lenguaje). El documento señala que la segunda —más vinculada al aprendizaje y bienestar infantil— suele ser más difícil de medir y requiere metodologías observacionales o cualitativas. ¿Cómo pueden los países avanzar hacia sistemas de evaluación de la calidad que integren tanto los aspectos estructurales como los de proceso, y que sirvan para mejorar la práctica pedagógica y no solo para la rendición de cuentas?

 

Casi todos los países de América Latina cuentan con algún sistema de visitas ministeriales a jardines infantiles o preescolares para supervisar aspectos estructurales: baños en buen estado, seguridad, puertas de emergencia, ventanas, muebles adaptados a la altura de los niños, entre otros. Estos sistemas están relativamente consolidados.

Lo que está menos sistematizado —y esto es algo que hemos venido estudiando desde el BID durante la última década— es la evaluación de la calidad de procesos: las interacciones pedagógicas, la calidez del trato, la estimulación, el uso del lenguaje.
Se ha avanzado significativamente en el desarrollo de instrumentos más costo-efectivos que los académicos tradicionales, que constituyen el estándar de medición pero requieren que una persona capacitada —generalmente un psicólogo— observe un salón durante tres horas. Esto resulta extremadamente costoso y logísticamente complejo.

Para que la evaluación de calidad sirva realmente para mejorar la práctica pedagógica y no solo para rendición de cuentas —aunque este último aspecto también es importante para la asignación de financiamiento—, creo que la clave está en aprovechar los sistemas existentes. Cuando los países envían a un supervisor territorial o facilitador a realizar visitas sobre calidad estructural, podrían perfectamente incorporar un segundo componente: entrenar a ese mismo facilitador o agente territorial o realizar entrenamientos en cascada para una observación corta de 40 minutos utilizando instrumentos validados. Esta es una estrategia que hemos implementado en Uruguay, Argentina y Nicaragua, utilizando listas de verificación observacional.

La idea es unificar estas visitas, aprovechar el desplazamiento que ya se está realizando y usar instrumentos validados pero más breves. Esto resulta mucho más costo-efectivo que contratar a un psicólogo que deba realizar una visita adicional de tres horas en otro momento.

 

5️⃣ | A pesar de los avances, el Marco Sectorial reconoce brechas de conocimiento y tensiones: falta de datos comparables, escasez de sistemas interoperables, poca inversión sostenida en monitoreo, y riesgo de usar las evaluaciones de forma punitiva o desconectada de la mejora continua. ¿Cuáles son, en su opinión, los principales desafíos que enfrenta la región para consolidar sistemas de evaluación del desarrollo infantil y de la calidad de los servicios? ¿Cómo pueden superarse para que la información realmente contribuya a mejores políticas y prácticas?

 

Esta pregunta aborda dos temas fundamentales. El primero es la interoperabilidad de sistemas. He trabajado con muchos países latinoamericanos que poseen datos maravillosos, pero fragmentados. Brasil, por ejemplo, cuenta con el Cadastro Único de beneficiarios, que registra línea por línea a toda su población bajo la línea de pobreza: ingresos, número de hijos, composición familiar. Es una base de datos extraordinaria, pero no está tan bien integrada con las bases del Ministerio de Educación ni con las del Ministerio de Salud.

La interoperabilidad para lograr un sistema nominal de seguimiento del niño y sus familias, es una tarea operativa que puede parecer tediosa y aburrida, pero es absolutamente clave para poder realizar un seguimiento efectivo del desarrollo infantil. Chile, con el sistema Chile Crece Contigo, es probablemente uno de los países que más ha avanzado en este aspecto. También hay ciudades que están haciendo esfuerzos: la Ciudad de Buenos Aires desarrolló «El Porteño». Sin embargo, el desafío de la interoperabilidad sigue siendo el mayor obstáculo regional, porque sin ella tenemos piezas de información que no dialogan entre sí.

El segundo desafío es cómo usar las evaluaciones para que realmente contribuyan a las políticas. Como mencionamos anteriormente, esto requiere tener mediciones regulares y costo-efectivas que los hacedores de política puedan utilizar de manera oportuna. Sin datos accesibles, oportunos y comprensibles, la evidencia no puede traducirse en mejores políticas

 

6️⃣ | En línea con la pregunta anterior y enfocándonos en el tema de la importancia de la evidencia, si bien, el documento de Marco Sectorial de DIT reúne aprendizajes, lecciones y orientaciones estratégicas para fortalecer las políticas de primera infancia en la región. ¿Cómo crees que los países podrían utilizar este u otros documentos para guiar sus planes, programas o reformas? ¿Qué oportunidades ofrece para promover el diálogo intersectorial y la cooperación regional?

 

Esta pregunta va directo al corazón de por qué invertimos tanto esfuerzo en producir estos documentos. Claramente, trabajamos muchísimo en el Marco Sectorial: el equipo central éramos 5 personas y contamos con una decena de colaboradores, múltiples revisiones institucionales dentro del Banco, un año completo de trabajo hasta que llega al directorio del BID, al presidente mismo, a la vicepresidencia. Tanto esfuerzo invertido no puede quedarse simplemente en una computadora, en 100 páginas que nadie descargará.

Por eso tu pregunta es totalmente relevante. Seamos realistas: nadie va a leer todas esas páginas. Quizás algunos académicos interesados o un ministro extremadamente motivado leerán alguna sección específica, pero no el documento completo. Por eso se generó un blog con un resumen muy conciso de tres o cuatro páginas. Me parece fundamental tener una versión corta, amigable y con gráficas que facilite el acceso a los contenidos principales. Este es un primer paso importante.

Sin embargo, incluso esto no resuelve completamente el problema, porque la gente sigue sin saber que el BID produjo este documento. Por eso, cada vez que tengo una conversación —incluso sin estar trabajando hoy en el BID— menciono este recurso: «Miren, existe una revisión reciente de la literatura que orienta políticas. ¿Quieren saber qué dicen los estudios más actuales sobre transferencias monetarias condicionadas para mejorar la nutrición infantil? ¿O sobre licencias parentales? ¿Cuáles son los riesgos de expandir guarderías o salas cuna sin garantías de calidad? Está todo allí.»

Pero el documento por sí solo no basta. Las oportunidades para promover el diálogo intersectorial y la cooperación regional tienen que ver con generar espacios de intercambio como este.El BID cuenta con un instrumento muy valioso llamado Diálogo Regional de Política. Estuve hace unos meses en México en uno de estos encuentros, donde se reúnen todos los hacedores de política de un tema específico —en este caso primera infancia— y durante dos días comparten avances y discuten los desafíos que enfrentan en la implementación de políticas.

Entonces, para responder completamente: se trata de un combo estratégico: el documento completo más la versión corta y amigable, más instancias de intercambio uno a uno, más espacios de diálogo regional como los que ustedes organizan. Esta combinación es lo que realmente permite que la evidencia circule y se traduzca en mejores políticas.

 

7️⃣ | Para cerrar, desde tu experiencia, ¿cómo puede el uso sistemático de evidencia transformar la toma de decisiones en la primera infancia? ¿Qué actores —desde ministerios hasta familias— deberían apropiarse de este enfoque, y en qué contextos resulta crítico implementarlo?

 

Excelente pregunta, porque esto nos lleva a la economía política de las políticas de primera infancia: quiénes deben ser los champions, los impulsores de estos cambios. No es casual que los dos países con políticas de infancia más consolidadas y articuladas hayan tenido presidentes médicos: Chile con Michelle Bachelet y Uruguay con Tabaré Vázquez. ¿Qué hizo la diferencia? Hubo un champion desde la presidencia misma, alguien que por su formación comprende profundamente los procesos de crecimiento y desarrollo infantil.

Estos liderazgos existen en toda la región. Hoy en día, por ejemplo, la Oficina de la Primera Dama en El Salvador está ejerciendo un liderazgo importante, impulsando una gran movilización alrededor de la primera infancia. En su momento, la estrategia “De Cero a Siempre” en Colombia fue otro ejemplo destacado. Hay numerosos casos que demuestran esto. Uno podría pensar ingenuamente: «Tengo un programa maravilloso, se lo presento al ministro y él lo implementa.» Pero no funciona así. Existe una brecha importante que depende de quién se apropia de la iniciativa, quién dice «esto vale la pena» y está dispuesto a darle seguimiento constante a su equipo.
He visto esto también a nivel subnacional. Los intendentes en Brasil que tienen mayor conocimiento sobre desarrollo infantil temprano son los que terminan implementando mejores políticas. Trabajé con el alcalde de Fortaleza, quien tenía una maestría en Salud Pública, y eso se tradujo en un programa con mucha voluntad política y recursos detrás.

Respecto a en qué contextos resulta especialmente crítico implementar un enfoque basado en evidencia: creo firmemente que en los contextos más desaventajados. Me refiero a niños desplazados, niños que han sufrido trauma por violencia, pobreza, conflicto o cambio climático. Actualmente estamos viendo mucho desplazamiento en la región debido a estas causas. En el centro que actualmente dirijo- Global TIES for Children en NYU- trabajamos y se ha desarrollado justamente un expertise en este grupo de niños. Siempre que participo en mesas o paneles insisto en que debemos empezar por los niños más vulnerables. No solo por una cuestión de equidad, sino porque ahí es donde los retornos económicos de las inversiones son más altos y donde tenemos la oportunidad de cerrar brechas que de otro modo se perpetúan.

Los primeros años constituyen una ventana única de oportunidad. Es en este período cuando las intervenciones bien diseñadas, basadas en evidencia y orientadas a los niños en mayor desventaja pueden marcar la diferencia más significativa y duradera en sus trayectorias de vida.

 

Comentarios finales de Catalina Godoy: La entrevista con Florencia López Boo revela por qué la evidencia es crítica hoy en América Latina: sin sistemas de medición robustos, las políticas de primera infancia avanzan a ciegas, desperdiciando recursos en una región marcada por desigualdades persistentes, desplazamientos y los efectos prolongados de la pandemia. De esta conversación emergen tres aprendizajes fundamentales. Primero, que medir el desarrollo infantil, evaluar la calidad de servicios y generar evidencia de impacto son pilares inseparables de políticas efectivas. Segundo, que los avances técnicos —como encuestas longitudinales, instrumentos costo-efectivos y evaluaciones a escala— solo se traducen en acción cuando existe liderazgo político comprometido y equipos capaces de usar los datos oportunamente. Tercero, que la interoperabilidad entre sistemas y la brecha entre evidencia generada y su uso efectivo siguen siendo los mayores obstáculos regionales. Frente a estos desafíos, los países y equipos técnicos pueden aprovechar marcos estratégicos como el Sectorial de DIT del BID para fundamentar reformas, priorizar inversiones donde más se necesitan y generar espacios genuinos de diálogo intersectorial.

Esta reflexión invita a entender que medir, evaluar y aprender continuamente no son solo tareas técnicas: son compromisos éticos y herramientas de justicia social para asegurar que cada niño y niña —sin importar su origen, lengua o territorio— tenga la oportunidad de desarrollar su máximo potencial desde los primeros años.

Si estás interesado en escribir un blog con nosotros o participar en el «Ciclo de Movilización de Conocimiento: Uso de Evidencia para la Educación en Primera Infancia», no dudes en contactar a Mar Botero (Coordinadora de Movilización del Conocimiento en KIX LAC) a su correo: mar.botero@summaedu.org 

Finalmente, nos gustaría extender nuestro especial agradecimiento a Magali Pérez Ryzio, Responsable de Comunicaciones, y a Mar Botero, del KIX LAC, por sus contribuciones a esta entrevista.