Transformer les politiques de la petite enfance : Le rôle de la mesure et des données probantes en Amérique latine

Entretien avec Florencia López Boo, directrice du centre de recherche Global TIES for Children à l’université de New York, par Catalina Godoy, assistante de recherche et d’évaluation, KIX LAC – SUMMA.

 

❝La mesure et l’évaluation du développement de la petite enfance sont essentielles car, sans elles, nous élaborerions des politiques publiques à l’aveuglette.❞

 

 

Florencia López Boo est directrice du centre de recherche Global TIES for Children à l’université de New York et professeur d’économie et de psychologie appliquée. Titulaire d’un doctorat en économie de l’Université d’Oxford, elle a été économiste principale à la Banque interaméricaine de développement (BID), où elle a dirigé le programme de développement de la petite enfance et le travail politique basé sur l’économie comportementale. Son expérience se concentre sur les évaluations rigoureuses des programmes pour la petite enfance et des politiques sociales en Amérique latine et dans les Caraïbes, et elle a conseillé plusieurs gouvernements de la région. Elle a publié des articles dans des revues telles que The Lancet, Pediatrics et Journal of Development Economics, et ses recherches ont contribué à la mise en œuvre de réformes des politiques publiques. Elle est également associée de recherche à Young Lives (Oxford) et à l’IZA à Bonn.

Dans cette nouvelle édition de Voix qui résonnent et dans le cadre du cycle de mobilisation des connaissances : Utiliser les Données Probantes pour l’éducation de la Petite Enfance, Florencia López Boo et Catalina Godoy réfléchissent à la manière dont les mesures et les données probantes peuvent transformer les politiques en faveur de la petite enfance en Amérique latine. La conversation porte sur les progrès, les défis et les opportunités de renforcer l’évaluation du développement de la petite enfance (DPE) dans la région en vertu du cadre sectoriel actuel de la BID pour le développement de la petite enfance.

La mise à jour de 2024 (à partir de la version 2019) incorpore des données récentes sur la façon dont la pandémie a creusé les écarts de développement et transformé la prestation de services, et intègre les progrès en matière de mesure, de qualité, d’économie des soins et de stratégies de mise en œuvre à l’échelle. Cette revue aborde des lacunes critiques : l’impact du COVID-19, les défis de la mise à l’échelle avec la qualité, l’absence de mesure de l’ITL basée sur la population et la nécessité d’approches multisectorielles qui prennent en compte le genre, l’économie des soins et les conditions de travail du personnel.

De son point de vue d’experte, Florencia discute de l’importance de mesurer à la fois le développement de l’enfant et la qualité des services, du besoin de systèmes d’information interopérables, du rôle des données probantes dans la prise de décision et des tensions auxquelles la région est confrontée pour consolider des systèmes de suivi efficaces. La conversation explore également la manière dont les cadres stratégiques et les évaluations rigoureuses peuvent aider à concevoir des politiques plus équitables, à renforcer les pratiques pédagogiques et à promouvoir la collaboration intersectorielle. Un entretien avec des conseils précieux pour évoluer vers des systèmes qui améliorent réellement la vie des enfants dès leur plus jeune âge.

 

1️⃣ | Le Cadre sectoriel pour le développement de la petite enfance de la BID souligne que l’évaluation du développement de l’enfant et de la qualité des services est fondamentale pour concevoir des politiques efficaces et allouer les ressources de manière équitable. Pourquoi pensez-vous que ces évaluations sont essentielles pour guider les investissements dans la petite enfance ? Quelles stratégies permettraient de s’assurer que les preuves générées sont effectivement traduites en décisions qui améliorent la qualité des services ?

 

La mesure et l’évaluation du développement de la petite enfance sont essentielles car, sans elles, nous élaborerions des politiques publiques à l’aveuglette. Il n’est pas possible de concevoir, par exemple, une politique efficace de lutte contre la malnutrition chronique si l’on ne connaît pas son ampleur, les populations touchées ou les zones géographiques prioritaires. Par essence, la mesure nous permet d’orienter les politiques publiques sur la base de preuves réelles, et non sur des hypothèses ou des improvisations. Je voudrais également souligner que c’est précisément grâce à la mesure systématique d’indicateurs clés – tels que la malnutrition, l’accès à l’éducation préscolaire, la pauvreté et la vaccination – que nous savons que la situation des enfants s’est améliorée de manière significative. Nous avons constaté des progrès importants en matière de mortalité et de morbidité infantiles, mais nous disposons également d’informations beaucoup plus riches et spécifiques qu’auparavant sur le développement de l’enfant.

Permettez-moi de souligner quatre avancées importantes en matière de mesure. Premièrement, nous comprenons mieux le développement de l’enfant grâce aux efforts de mesure basés sur la population. Depuis une dizaine d’années, nous disposons de quatre enquêtes longitudinales portant spécifiquement sur la petite enfance au Chili, en Colombie, en Uruguay et au Pérou. Elles nous permettent d’observer l’évolution de multiples indicateurs – des enfants, de leurs parents, des personnes qui s’occupent d’eux et des services – pour un même groupe d’enfants au fil du temps. Auparavant, nous devions nous contenter de données provenant de pays développés ou utiliser des indicateurs de substitution, ce qui limitait considérablement notre capacité à concevoir des politiques adaptées à nos contextes. Deuxièmement, nous avons désormais une meilleure compréhension de l’accès aux services, car ces informations sont systématiquement collectées dans le cadre d’enquêtes auprès des ménages, ce qui n’était pas le cas auparavant. Troisièmement, nous en savons de plus en plus sur la qualité de ces services grâce aux initiatives de la BID, qui a encouragé la validation et l’utilisation d’instruments rentables pour mesurer la qualité, afin d’informer les processus de suivi et d’amélioration continue. Quatrièmement, au cours des cinq dernières années, des progrès extraordinaires ont été réalisés dans le domaine de l’évaluation à grande échelle. Il y a cinq ans à peine, nous avions très peu à dire sur l’impact des interventions dans notre région, mais au moment de la rédaction du cadre sectoriel pour la petite enfance, nous disposions déjà d’un corpus considérable d’évaluations, dont beaucoup étaient financées et dirigées par la BID.

Quant aux stratégies qui pourraient faciliter la traduction efficace de ces données en décisions programmatiques ou pédagogiques, je pense que nous devrions nous inspirer précisément des trois piliers que je viens de décrire : la mesure des indicateurs de développement, la mesure de la qualité des services et l’évaluation de l’impact. Lorsque les décideurs politiques disposent de ces trois éléments, les données probantes ont beaucoup plus de chances d’être transformées en décisions concrètes qui améliorent la qualité des services à la petite enfance.

 

2️⃣ | Le cadre sectoriel définit le développement de la petite enfance comme le développement des compétences cognitives, langagières, motrices et socio-émotionnelles au cours des cinq premières années. Quelles dimensions devraient être prioritaires dans les évaluations pour refléter de manière exhaustive le bien-être et le potentiel des enfants ?

 

 Il s’agit d’une question très intéressante, car la réponse dépend en grande partie du contexte régional spécifique. Les priorités de mesure doivent être adaptées à la réalité de chaque pays. Tout d’abord, la santé et la nutrition restent des dimensions essentielles dans certains contextes. Par exemple, dans des pays comme Haïti, le Guatemala ou la Bolivie, il est essentiel de continuer à mesurer les composantes de la santé maternelle et infantile et de la dénutrition. Même dans les pays où les progrès sont plus importants, des poches de vulnérabilité persistent : dans mon pays, l’Argentine, les provinces du nord sont encore confrontées à des problèmes de malnutrition chronique. Toutefois, il est important de faire une mise en garde : lorsque les ressources sont limitées et qu’un pays a déjà largement surmonté ces défis, il n’est peut-être pas nécessaire de dupliquer les efforts dans ces domaines. Le véritable objectif est de mesurer le développement holistique de l’enfant.

En ce qui concerne le développement de l’enfant lui-même, nous devons prendre en compte de multiples dimensions : la motricité fine, la motricité globale, les aspects socio-affectifs, le langage et les aspects cognitifs. Tous ces domaines constituent le développement holistique de l’enfant et sont essentiels pour déterminer comment l’enfant franchit certaines étapes de son développement.
Toutefois, des études montrent que les gradients socio-économiques – c’est-à-dire les écarts entre les familles à faible revenu et les familles à revenu élevé – sont plus prononcés dans deux domaines spécifiques : le développement du langage et le développement cognitif. Ces dimensions semblent particulièrement sensibles à l’environnement de stimulation de l’enfant et devraient être prioritaires dans les évaluations.

Enfin, tout comme j’ai noté que, dans certains contextes, la santé et la nutrition sont essentielles, le développement socio-émotionnel revêt une importance capitale pour les populations qui ont connu un conflit ou un déplacement. Par exemple, lorsque nous évaluons de jeunes enfants qui ont subi de longues migrations à pied, nous devons garder à l’esprit qu’un enfant traumatisé ne peut pas apprendre de manière adéquate. Dans ces cas, il est essentiel de saisir la dimension socio-émotionnelle pour concevoir des interventions pertinentes.

3️⃣ | Le document mentionne les progrès récents en matière d’instruments comparables et d’un bon rapport coût-efficacité, tels que les enquêtes en grappes à indicateurs multiples MICS (UNICEF) et les échelles mondiales pour le développement précoce (OMS), ainsi que les enquêtes nationales et longitudinales. Toutefois, les défis de la comparabilité et de l’adaptation culturelle demeurent : quelles caractéristiques les instruments de mesure du développement de l’enfant doivent-ils présenter pour être rigoureux, comparables d’un pays à l’autre et, en même temps, sensibles à la diversité culturelle et linguistique de la région ?

 

Cette question pose un défi complexe, car il est extrêmement difficile de rendre un instrument à la fois rigoureux, comparable au niveau international et sensible à la culture. Permettez-moi d’illustrer ce point par deux exemples qui représentent les extrêmes d’un continuum. D’une part, nous avons les enquêtes en grappes à indicateurs multiples de l’UNICEF, qui sont déjà fortement institutionnalisées dans les pays et financées par l’UNICEF. Elles sont menées tous les cinq à sept ans dans environ 120 pays depuis le milieu des années 1990. Leur grande force est la comparabilité : parce qu’ils sont mesurés de la même manière dans plusieurs pays, ils permettent une analyse transnationale et les pays peuvent suivre leurs progrès au fil du temps.

Toutefois, cette exhaustivité a un coût. Parce qu’il s’agit d’une mesure à grande échelle avec de multiples modules thématiques, seule une petite partie est consacrée au développement de l’enfant. L’indicateur de développement de la petite enfance ne comprend que quelques éléments, selon la version, et tous ne sont pas directement fondés sur l’observation. Cela limite la profondeur et la portée de la mesure.
Néanmoins, sa valeur est indéniable. Pour les pays aux ressources très limitées, comme Haïti – qui a réalisé une mesure MICS il y a une dizaine d’années – cet outil représente la seule source d’information disponible sur le développement de l’enfant.
À l’autre extrémité du continuum, on trouve les Échelles mondiales du développement du jeune enfant (GSED), développées par l’OMS. Ces instruments sont très rigoureux : ils ont été conçus par des experts, validés par de multiples essais pilotes dans divers contextes, sont adaptés à la culture et offrent une grande précision de mesure. Toutefois, leur mise en œuvre est plus coûteuse et ils n’ont pas encore fait l’objet d’une mise à l’échelle massive.

Quelles devraient donc être les caractéristiques idéales ? Les instruments doivent répondre à des critères techniques solides : validité prédictive, validité concomitante et bonnes qualités psychométriques. En même temps, il est absolument essentiel qu’ils soient adaptés à la diversité culturelle et linguistique de chaque région et de chaque pays. Le plus grand défi à relever reste toutefois la comparabilité entre les pays. À cet égard, les MICS restent l’instrument le plus approprié pour mener à bien cet exercice au niveau régional.

 

 

❝Le document complet plus la version courte et conviviale, plus des exemples d’échanges individuels […] permet vraiment aux preuves de circuler et de se traduire par de meilleures politiques.❞

 

 

4️⃣ | La BID fait la distinction entre la qualité structurelle (infrastructure, équipement, taux d’encadrement, formation du personnel) et la qualité du processus (interactions, chaleur, encouragement, langue). Le document note que cette dernière – plus liée à l’apprentissage et au bien-être des enfants – est souvent plus difficile à mesurer et nécessite des méthodologies d’observation ou qualitatives. Comment les pays peuvent-ils évoluer vers des systèmes d’évaluation de la qualité qui intègrent à la fois les aspects structurels et les processus, et qui servent à améliorer la pratique pédagogique et pas seulement à rendre des comptes ?

 

Presque tous les pays d’Amérique latine disposent d’un système de visites ministérielles dans les jardins d’enfants ou les écoles maternelles pour contrôler les aspects structurels : salles de bains en bon état, sécurité, portes de secours, fenêtres, mobilier adapté aux enfants, entre autres. Ces systèmes sont relativement bien établis. Ce qui est moins systématisé – et c’est un sujet que nous avons étudié à la BID au cours de la dernière décennie – c’est l’évaluation de la qualité des processus : interactions pédagogiques, chaleur du traitement, stimulation, utilisation du langage. Des progrès significatifs ont été réalisés dans le développement d’instruments plus rentables que les instruments académiques traditionnels, qui constituent la norme de mesure mais exigent qu’une personne formée – généralement un psychologue – observe une salle de classe pendant trois heures. Cette méthode est extrêmement coûteuse et complexe d’un point de vue logistique.

Pour que l’évaluation de la qualité serve réellement à améliorer les pratiques pédagogiques et pas seulement à rendre des comptes – bien que ce dernier point soit également important pour l’allocation des fonds – je pense que la clé est de s’appuyer sur les systèmes existants.
Lorsque les pays envoient un superviseur territorial ou un facilitateur pour effectuer des visites structurelles de qualité, ils pourraient très bien incorporer une deuxième composante : former ce même facilitateur ou agent territorial ou des formations en cascade pour une courte observation de 40 minutes en utilisant des instruments validés. C’est une stratégie que nous avons mise en œuvre en Uruguay, en Argentine et au Nicaragua, en utilisant des listes de contrôle d’observation.

L’idée est d’unifier ces visites, de tirer parti des déplacements qui ont déjà lieu et d’utiliser des instruments validés mais plus courts. Cette méthode est beaucoup plus rentable que l’embauche d’un psychologue pour effectuer une visite supplémentaire de trois heures à un autre moment.

 

5️⃣ | Malgré les progrès réalisés, le cadre sectoriel reconnaît les lacunes en matière de connaissances et les tensions : manque de données comparables, manque de systèmes interopérables, peu d’investissements durables dans le suivi et risque d’utiliser les évaluations de manière punitive ou déconnectée de l’amélioration continue. Quels sont, selon vous, les principaux défis auxquels la région est confrontée pour renforcer les systèmes d’évaluation du développement de l’enfant et de la qualité des services ? Comment les surmonter pour que les informations contribuent réellement à améliorer les politiques et les pratiques ?

 

Cette question porte sur deux aspects fondamentaux. Le premier est l’interopérabilité des systèmes. J’ai travaillé avec de nombreux pays d’Amérique latine qui disposent de données merveilleuses mais fragmentées. Le Brésil, par exemple, possède le Cadastro Único de beneficiarios, qui enregistre ligne par ligne l’ensemble de sa population vivant sous le seuil de pauvreté : revenu, nombre d’enfants, composition de la famille. Il s’agit d’une base de données extraordinaire, mais elle n’est pas aussi bien intégrée aux bases de données du ministère de l’éducation ou du ministère de la santé.

L’interopérabilité pour parvenir à un système nominal de suivi des enfants et des familles est une tâche opérationnelle qui peut sembler fastidieuse et ennuyeuse, mais qui est absolument essentielle pour un suivi efficace du développement de l’enfant.
Le Chili, avec le système Chile Crece Contigo, est probablement l’un des pays qui a le plus progressé dans ce domaine. Certaines villes font également des efforts : la ville de Buenos Aires a développé « El Porteño ». Cependant, le défi de l’interopérabilité reste le plus grand obstacle régional, car sans elle, nous avons des éléments d’information qui ne dialoguent pas entre eux.

Le deuxième défi est de savoir comment utiliser les évaluations pour contribuer réellement à la politique. Comme nous l’avons mentionné plus haut, il faut pour cela disposer de mesures régulières et rentables que les décideurs politiques peuvent utiliser en temps utile. Sans données accessibles, opportunes et compréhensibles, les données probantes ne peuvent se traduire par une meilleure politique.

 

6️⃣ | Dans la lignée de la question précédente et en se concentrant sur l’importance des preuves, alors que le document du cadre sectoriel du DPE rassemble l’apprentissage, les leçons et les orientations stratégiques pour renforcer les politiques de la petite enfance dans la région, comment pensez-vous que les pays pourraient utiliser ce document ou d’autres pour guider leurs plans, leurs programmes ou leurs réformes ?

 

Cette question est au cœur de la raison pour laquelle nous avons consacré tant d’efforts à la production de ces documents. Il est clair que nous avons beaucoup travaillé sur le cadre sectoriel : l’équipe de base était composée de cinq personnes et nous avons une douzaine de collaborateurs, de multiples examens institutionnels au sein de la Banque, une année entière de travail jusqu’à ce qu’il parvienne au conseil de la BID, au président lui-même, à la vice-présidence. Tant d’efforts investis ne peuvent pas rester dans un ordinateur, dans 100 pages que personne ne téléchargera.

C’est pourquoi votre question est tout à fait pertinente. Soyons réalistes : personne ne lira toutes ces pages. Peut-être que quelques universitaires intéressés ou un ministre extrêmement motivé liront une section spécifique, mais pas l’ensemble du document.
C’est pourquoi un blog a été créé, avec un résumé très concis de trois ou quatre pages. Je pense qu’il est essentiel d’avoir une version courte et conviviale, avec des graphiques, qui facilite l’accès au contenu principal. C’est un premier pas important.
Cependant, même cela ne résout pas complètement le problème, car les gens ne savent toujours pas que la BID a produit ce document. C’est pourquoi, à chaque fois que j’ai une conversation – même si je ne travaille pas à la BID aujourd’hui – je mentionne cette ressource : « Regardez, il y a une revue récente de la littérature qui guide les politiques. Voulez-vous savoir ce que disent les études les plus récentes sur les transferts monétaires conditionnels pour améliorer la nutrition des enfants ? ou sur le congé parental ? quels sont les risques d’étendre les services de garde d’enfants ou de crèches sans assurance de qualité ? Tout est là. Mais le document seul ne suffit pas. Pour promouvoir le dialogue intersectoriel et la coopération régionale, il faut créer des espaces d’échange comme celui-ci. La BID dispose d’un instrument très utile, le dialogue politique régional. J’étais au Mexique il y a quelques mois pour assister à l’une de ces réunions, où tous les décideurs politiques sur un sujet spécifique – dans ce cas la petite enfance – se rencontrent et pendant deux jours partagent les progrès et discutent des défis qu’ils rencontrent dans la mise en œuvre de la politique.

Donc, pour répondre pleinement : il s’agit d’une combinaison stratégique : le document complet plus la version courte et conviviale, plus des exemples d’échanges individuels, plus des espaces de dialogue régional tels que ceux que vous organisez. C’est cette combinaison qui permet vraiment aux preuves de circuler et de se traduire par de meilleures politiques.

 

7️⃣ | Enfin, d’après votre expérience, comment l’utilisation systématique de données probantes peut-elle transformer la prise de décision dans le domaine de la petite enfance ? Quels acteurs – des ministères aux familles – devraient s’approprier cette approche, et dans quels contextes est-il essentiel de la mettre en œuvre ?

 

Excellente question, car elle nous amène à l’économie politique de la politique de la petite enfance : qui doit être le champion, le moteur de ces changements ? Ce n’est pas une coïncidence si les deux pays ayant les politiques de la petite enfance les plus consolidées et articulées ont eu des présidents médecins : le Chili avec Michelle Bachelet et l’Uruguay avec Tabaré Vázquez. Qu’est-ce qui a fait la différence ? Il y avait un champion issu de la présidence elle-même, quelqu’un qui, de par sa formation, comprend parfaitement les processus de croissance et de développement de l’enfant. Ce type de leadership existe dans toute la région. Aujourd’hui, par exemple, le bureau de la première dame au Salvador exerce un leadership important, suscitant une grande mobilisation autour de la petite enfance. À l’époque, la stratégie « De Cero a Siempre » en Colombie était un autre exemple remarquable. Il y a de nombreux cas qui le démontrent.
On pourrait naïvement penser : « J’ai un programme formidable, je le présente au ministre et il le met en œuvre ». Mais ce n’est pas le cas. Il y a un écart important qui dépend de la personne qui s’approprie l’initiative, qui dit « cela en vaut la peine » et qui est disposée à assurer un suivi constant de son équipe.

J’ai également constaté ce phénomène au niveau infranational. Au Brésil, les maires qui connaissent le mieux le développement de la petite enfance sont ceux qui finissent par mettre en œuvre les meilleures politiques. J’ai travaillé avec le maire de Fortaleza, qui avait une maîtrise en santé publique, et cela s’est traduit par un programme bénéficiant d’une volonté politique et de ressources importantes.
En ce qui concerne les contextes dans lesquels il est particulièrement important de mettre en œuvre une approche fondée sur des données probantes, je crois fermement que c’est dans les contextes les plus défavorisés. Je parle des enfants déplacés, des enfants qui ont été traumatisés par la violence, la pauvreté, les conflits ou le changement climatique. Nous assistons actuellement à de nombreux déplacements dans la région pour ces raisons. Dans le centre que je dirige actuellement – Global TIES for Children à l’université de New York – nous travaillons avec ce groupe d’enfants et avons développé une expertise dans ce domaine.

Chaque fois que je participe à des tables rondes ou à des panels, j’insiste sur le fait que nous devons commencer par les enfants les plus vulnérables. Non seulement par souci d’équité, mais aussi parce que c’est là que le rendement économique des investissements est le plus élevé et que nous avons la possibilité de combler des lacunes qui, autrement, se perpétuent. Les premières années de la vie constituent une fenêtre d’opportunité unique. C’est au cours de cette période que des interventions bien conçues et fondées sur des données probantes, ciblées sur les enfants les plus défavorisés, peuvent faire la différence la plus significative et la plus durable dans leur trajectoire de vie.

 

Remarques finales Catalina Godoy : L’entretien avec Florencia López Boo montre pourquoi les données probantes sont essentielles en Amérique latine aujourd’hui : sans systèmes de mesure solides, les politiques en faveur de la petite enfance avancent à l’aveuglette, gaspillant les ressources dans une région marquée par des inégalités persistantes, des déplacements de population et les effets persistants de la pandémie. Trois leçons essentielles se dégagent de cette conversation. Premièrement, la mesure du développement de l’enfant, l’évaluation de la qualité des services et la production de preuves d’impact sont les piliers indissociables de politiques efficaces. Deuxièmement, les progrès techniques – tels que les enquêtes longitudinales, les instruments rentables et les évaluations à grande échelle – ne se traduisent par des actions que lorsqu’il existe un leadership politique engagé et des équipes capables d’utiliser les données en temps opportun. Troisièmement, l’interopérabilité entre les systèmes et l’écart entre les données générées et leur utilisation effective restent les plus grands obstacles régionaux. Face à ces défis, les pays et les équipes techniques peuvent tirer parti de cadres stratégiques tels que le DTI sectoriel de la BID pour informer les réformes, prioriser les investissements là où ils sont le plus nécessaires et générer de véritables espaces de dialogue intersectoriel.

Cette réflexion nous invite à comprendre que la mesure, l’évaluation et l’apprentissage continu ne sont pas seulement des tâches techniques : ce sont des engagements éthiques et des outils de justice sociale pour garantir que chaque enfant – indépendamment de son origine, de sa langue ou de son territoire – ait la possibilité de développer tout son potentiel dès le plus jeune âge.

Si vous souhaitez écrire un blog avec nous ou participer au « Cycle de mobilisation des connaissances : Utilisation de données probantes pour l’éducation et les soins de la petite enfance », n’hésitez pas à contacter Mar Botero, à l’adresse : mar.botero@summaedu.org 

Nous tenons à exprimer notre gratitude à Magali Pérez Ryzio, Responsable de la communication, ainsi qu’à Mar Botero, du KIX LAC, pour leurs précieuses contributions à cette interview.