SUMMA entrega resultados del Estudio del Sistema Educacional de Ecuador: incoherencias y esfuerzos públicos hacia el logro de aprendizajes

Durante el 2022, SUMMA puso en marcha en Ecuador un estudio piloto del programa RISE (Research on Improving Systems of Education) con el objetivo de implementar un diagnóstico del sistema educativo ecuatoriano desde un enfoque de pensamiento sistémico: “Incoherencias del sistema educativo ecuatoriano: ¿Cómo alinear a sus actores y los esfuerzos públicos hacia el logro de aprendizajes? La investigación fue patrocinada  por el programa RISE gracias el financiamiento de UK Aid, Australian Aid y la Fundación Bill y Melinda Gates.

El proyecto partía de un diagnóstico claro y una pregunta orientadora: ¿por qué el sistema educativo no ha logrado mejorar significativamente los aprendizajes de los estudiantes durante la última década, pese a los esfuerzos que se han realizado para avanzar en esa dirección? Para responder a esta pregunta, se implementaron varias etapas de trabajo. Durante la primera fase se revisó información secundaria para tener una primera aproximación para comprender las relaciones de responsabilidad entre los actores que componen el sistema educativo ecuatoriano. A su vez, se conformó un Comité Asesor integrado por 14 expertos en educación a nivel nacional. Luego, se realizó un levantamiento de información primaria a través de grupos focales en tres ciudades del país: Quito (Región Andina), Guayaquil (Región Costa del Pacífico) y Tena (Región Amazónica), y un conjunto de entrevistas individuales a informantes clave. Finalmente se llevó a cabo un ejercicio de priorización de problemáticas y desafíos de reforma educativa, desarrollado en conjunto con el Comité Asesor del proyecto, con el fin de seleccionar las principales incoherencias que restringen la mejora de aprendizajes y proponer posibles soluciones.

Monserrat Creamer, exministra de Educación de Ecuador, miembro del Directorio de SUMMA e investigadora senior en el proyecto, sostuvo que “en estos momentos tenemos un desafío que es de toda Latinoamérica y que nos lleva a sincerarnos, porque la región ha invertido y seguido todas las recomendaciones de los expertos y referentes a nivel mundial y nuestros indicadores de aprendizajes no avanzan como deberían”. “El modelo sistémico y su análisis fue aclarador para ver la radiografía completa e identificar medidas a tomar”, añadió. 

Por su parte, Dante Castillo-Canales, Director de Políticas y Prácticas Innovadoras de SUMMA, y también investigador en el proyecto, precisó que “este es un  estudio exploratorio cuyo objetivo ha sido  identificar las principales incoherencias que existen en las relaciones de los actores del sistema educativo ecuatoriano. Una incoherencia, según la perspectiva de pensamiento sistémico de RISE señala, por ejemplo, que puede existir una incoherencia cuando existen actores a los que le son delegadas ciertas tareas educativas, pero a los cuales no se les provee de los recursos o el apoyo necesario para el logro de dicha tareas.  O bien, cuando hay actores que buscan ciertos objetivos, como promover mejores procesos administrativos y de rendición de cuentas perdiendo de vista el objetivo de mejora de aprendizajes”. 

¿Por qué el modelo RISE y por qué en Ecuador?

Monserrat Creamer: Ecuador es el lugar perfecto para el pilotaje de un modelo que luego se puede usar en toda América Latina, porque nosotros somos muy diversos, pero en un contexto cercano y asequible. Además, tenemos permanente contacto con los diferentes niveles y ámbitos educativos. Somos un laboratorio viviente. Tenemos sierra, costa, amazonía, con todo tipo de diversidad y sus respectivos calendarios escolares;  el 50% de las escuelas del país son unidocentes o con dos o tres profesores porque son rurales. Por lo tanto, tenemos todas las ventajas y desventajas del desarrollo en muy poco territorio con toda la variedad posible de implementaciones educativas. Ese es nuestro gran desafío. 

Dante Castillo-Canales: El modelo RISE ofrece, a nuestro juicio, una perspectiva novedosa para entender las dinámicas, los procesos y las relaciones que estructuran y dan vida a un sistema educativo. Permite mirar más allá del espacio “escuela”; de sus directivos, docentes y/o estudiantes, y se pregunta por las condiciones de apoyo, o de recursos que éstas disponen y que inciden en cómo la  escuela funciona, pero que no dependen de ella directamente para poder entregar educación de calidad.  Por ejemplo, en las atribuciones y capacidades del ministerio de educación, de las entidades desconcentradas, del financiamiento que el país destina a educación, de las condiciones sociales y económicas de los estudiantes, etc. Son estas condiciones las que es preciso mirar para entender por qué los sistemas avanzan o no en mejorar los aprendizajes.

¿Cuáles son las principales características de este estudio? 

M.C.: Primero, el estudio surge porque fuimos incluidos en una convocatoria que hizo RISE, para implementar en América Latina por primera vez este modelo para el diagnóstico de las incoherencias de un sistema educativo desde el pensamiento sistémico. La articulación y retroalimentación permanente entre RISE y SUMMA que tiene una visión regional y profunda y basada en evidencia, y el equipo de Ecuador con alta expertise, fue excelente, porque nos permitió tener un análisis riguroso desde varias perspectivas, desde adentro y afuera, lo que hizo que el proyecto en poco tiempo fuera bastante concreto y con resultados de incidencia para posibles líneas de investigación. También el trabajo en equipo de la realización de los talleres, el comité asesor y las entrevistas. Fue una sistematización completa combinada con diálogos, socialización, contacto en territorios, etc. 

D.C.C: Es un estudio que pone atención en las relaciones entre actores, no en grupos puntuales y específicos. El marco de pensamiento sistémico echa luz, por ejemplo, al tipo de delegación de tareas que se le hace al Ministerio de Educación por parte de las altas autoridades y la Constitución, o al rol que cumplen los ciudadanos y las familias en sus relación con las escuelas y profesores. Es en dichas relaciones donde es posible encontrar los nudos críticos a mejorar. A su vez, es interesante en tanto utiliza metodologías cualitativas para recoger percepciones y miradas evaluativas por parte de los actores locales del sistema educativo. En Ecuador fueron más de 50 actores, de distintas regiones y estamentos del sistema educativo que participaron activamente en la identificación y discusión de las inconsistencias y nudos críticos relevados en el estudio. 

En RISE se habla de las distintas relaciones entre actores del sistema educativo, ¿cuáles son estas relaciones y cuáles son más complejas que otras?

M.C.: Es interesante porque RISE consideraba que a los efectos de esta implementación, no había que profundizar demasiado en la primera de las relaciones del modelo que es la Política, en la que la ciudadanía delega las responsabilidades a las diferentes funciones del Estado. En el caso de Ecuador fue necesario contextualizar, porque son cinco: ejecutivo, el legislativo, el judicial, los organismos de control social y transparencia, y  el consejo nacional electoral.  En consecuencia, en nuestra democracia, hay profundas incoherencias entre estos agentes, lo que ocasiona muchos problemas en la gobernabilidad y en la efectividad de las políticas públicas, porque se dificulta  la  gestión  del sistema educativo. Por eso  hicimos énfasis en la relación de Gestión del modelo, porque permite identificar qué está limitando la eficacia de una política pública. En este sentido, una de las principales incoherencias detectadas justamente es la diferencia entre “de jure” y “de facto”. Una cosa es lo que dice la ley, la normativa, que son de avanzada, pero cuando vamos a la escuela, al territorio, encontramos que el docente necesita urgentemente más información, acompañamiento in situ, retroalimentación, contextualización, etc. 

D.C.C.: El modelo RISE se organiza sobre la base del paradigma del principal-agente, esto es evalúa relaciones “de responsabilidad” entre un actor, denominado el “principal”, que delega el logro de ciertos objetivos a otro actor, denominado el “agente”. En esta conceptualización, el principal equipa al agente para que realice las tareas, supervisando e incentivando su rendimiento. Para esto utiliza una matriz de 4×5, donde mira 4 relaciones y 5 elementos para cada relación: la relación Política entre ciudadanos y altas autoridades; la relación de Pacto entre altas autoridades y organismos públicos sectoriales como el ministerio de educación; la relación de Gestión, que es la relación entre el ministerio de educación y los agentes educativos como escuelas y docentes; y la relación de Voz y Elección, entre padres, apoderados, comunidad y los agentes educativos como escuelas y docentes. 

En el estudio se hace énfasis en los objetivos a corto plazo, monitoreando constantemente, eso termina colapsando el tiempo que se debería dedicar a las cuestiones pedagógicas.

M.C.: Sí, hay cuestiones paradójicas. Por ejemplo, el hecho de trabajar en la calidad, que creo que hay que revisar este concepto en la gestión diaria, se vuelve muchas veces en carga administrativa porque no hay tiempo para procesarla, no hay un sistema de información consolidado, y para los docentes no es en ningún caso retroalimentación o apoyo pedagógico. Se va perdiendo el sentido del objetivo de la política pública que son los aprendizajes de calidad, y se vuelve paradójicamente una incoherencia. 

El modelo RISE habla de cinco dimensiones o elementos. ¿Cuáles son?

D.C.C.: Las  cinco dimensiones que caracterizan cada una de las cuatro relaciones son: (1) la delegación, donde el principal delega al agente un tipo de tareas; (2) el financiamiento, que mira cómo el principal entrega recursos para la realización de dichas tareas por parte del agente; (3) la  información, en donde el principal evalúa el desempeño del agente; (4) la motivación, que presta atención a cómo el principal provee incentivos y alienta al agente; y (5) el apoyo que remite al aspecto donde el principal ofrece asistencia y soporte al agente para el logro de su tarea.

¿Dónde están los principales nudos según estas dimensiones? 

M.C.: Está todo interrelacionado y los unos impactan en los otros, porque es sistémico. Pero lo nuclear es la información y el financiamiento. Cuando no tienes un SIGED (Sistema de Información y Gestión Educativa) transparente, consolidado, articulado, actualizado donde se procese y registre la información en forma permanente, es muy difícil tomar decisiones, monitorear procesos y evaluar resultados. Lo que sale en este informe en diferentes dimensiones y matices, es un problema de América Latina. Por otro lado, el financiamiento, no solamente por la cantidad o el cumplimiento con el PIB según demanda la Constitución, sino la falta de análisis de la calidad de gasto o inversión en educación. A veces no nos gusta transparentar los resultados, y eso se refleja en el informe, el hecho de cómo entendemos la palabra en inglés “accountability”, que en definitiva, es la rendición de cuentas de las personas y relaciones responsables de determinados logros de objetivos. Sin embargo, para nosotros se ha ido convirtiendo básicamente en el control y la contabilidad de gastos, que es muy diferente.  Esa tergiversación nos lleva también a estas incoherencias. 

D.C.C. La relación predominante que perciben los actores en Ecuador es una relación de cumplimiento de tareas administrativas (Compliance en inglés). Asimismo, hay formas de clientelismo político percibidas a nivel local. Especialmente en procesos de toma de decisión de cargos que deberían tener un alto énfasis técnico pedagógico. El marco RISE supone, con razón, que la alineación deseable es hacia el aprendizaje. Sin embargo, no podemos perder de vista que hay sistemas en donde hay grupos importantes de la población fuera de la escuela. En estos casos el objetivo de acceso se vuelve fundamental. Aprendizaje y Acceso no son objetivos contradictorios, sino complementarios.  Por otra parte, pueden existir alineaciones que serían igualmente perjudiciales para promover aprendizajes. Por ejemplo, la alineación a la selección puede terminar segmentando y estratificando el sistema, poniendo demasiado énfasis en el desempeño académico de los estudiantes o abriendo mejores posibilidades tan solo a aquellos con mejor desempeño escolar, invisibilizando que este puede ser el resultado de variables subyacentes ligadas a desigualdades sociales.

¿Cómo el cambio de Constitución en Ecuador es realmente el impulsor de este proceso que está buscando  el camino hacia  una educación de calidad equitativa, inclusiva y de calidad? 

M.C.: Creo que mientras no se logre trabajar en la brecha entre “de jure” y “de facto”, la Constitución es solo un documento. Lastimosamente, la Constitución del 2008 que tenía la intención de proteger una serie de derechos esenciales y trabajar en la equidad y la inclusión, que se ha logrado en algunos sentidos, se vuelve extremadamente abierta en su interpretación, porque es una Constitución en la que absolutamente todos tienen derechos. En la práctica, cada quien la implementa según sus intereses. Nos desgastamos en la discusión de quién tiene razón y nos olvidamos del país. 

¿Cómo sacar a la educación de esta discusión y contingencias políticas que limitan un poco la actuación y el desarrollo del sistema educativo? 

M.C.: Tenemos muchos diálogos y encuentros permanentes con los diferentes sectores pero urge sistematizar un acuerdo nacional y con planes a más largo plazo. Hubo un antecedente que fue el Plan Decenal de Educación (2006-2015), en el que hubo una consulta al país y se acordaron ejes centrales para la educación en los siguientes años. Fue un antecedente que deberíamos hacer sistemático y continuo, con un monitoreo y evaluación más allá de la coyuntura. Nos cuesta aceptar estas experiencias que mostraron ser positivas para superar la discontinuidad, no podemos vivir en este terremoto permanente. 

Desde la realidad ecuatoriana, ¿cómo conviven los colegios emblemáticos? 

M.C.: En el marco de este Plan, se habló de hacer una reestructuración, una reingeniería del sistema educativo en la cual se pudieran agrupar por georeferenciación las diferentes escuelas y darles todos los recursos necesarios en lugar de que haya centros educativos dispersos y con insuficiente apoyo.  La idea era que hubiera ciertas escuelas emblemáticas interconectadas con las otras y que sirvieran de referentes. Esta idea inicial, obviamente no resultó así por la discontinuidad y poca sostenibilidad de la política pública.  De manera no planificada, se cerraron las escuelas rurales dejando afuera a aproximadamente 50 mil estudiantes de un día para el otro. Son las consecuencias de no tener políticas sostenibles y de que no haya la información transparente y actualizada para la toma de decisiones.  El problema se agravó con el nuevo modelo de gestión (2008), que tenía como objetivo descentralizar y desconcentrar la gestión;  sin embargo, en la práctica se volvió  muy centrado en lo administrativo y burocrático. 

¿Qué incoherencias destacaría para poner más atención o cuáles son los nudos más grandes por resolver? 

M.C.: Cuando vemos el modelo RISE, vemos que la escuela es el alfa y omega, ahí empieza y termina todo. La mayor incoherencia que se da es que en este sentido,  la escuela está un poco más aislada y todas las incoherencias aterrizan en la escuela cuando debería ser la detonante de toda la cadena de gestión que debería ser circular, sistémica. Esto se ve traducido en la falta de acompañamiento pedagógico de los docentes en el aula, en la falta de contextualización del currículo, el aula está aislada cuando es la verdadera principal en este modelo. 

¿Cuáles son las áreas prioritarias a abordar que surgen del estudio?

D.C.C.: En concreto, hay cuatro tipos de acciones que emergen como prioritarias y a considerar desde una perspectiva de reforma: (i) hacer efectiva la promesa del financiamiento para dotar de mayores recursos al sistema educativo; (ii) alinear las estructuras de gestión central y local hacia el mejoramiento pedagógico de las escuelas; (iii) fortalecer los sistemas de apoyo y acompañamiento al trabajo de directivos y docentes ;y (iv) una problemática que apareció de forma reiterada fue el desafío de balancear de manera virtuosa las expectativas de aprendizaje esperado, contenidas en el currículum nacional, con la demanda de dar mayor contextualización a los procesos de enseñanza. 

De esas cuatro áreas, ¿cuáles deberían ser los principales focos a desarrollar? 

M.C.: Nos urge el acompañamiento pedagógico. Un documento siempre es restringido pero dentro de las líneas de investigación cuando hablamos de este tema, hay varios actores que interactúan en el sistema educativo, como por ejemplo, las universidades. Las universidades tienen que investigar con el docente en el aula y solucionar problemas y responder a las necesidades del contexto. El acompañamiento pedagógico es indispensable pero para que suceda, se necesita más corresponsabilidad entre los distintos ámbitos. Si logramos sistémicamente participar y articular a veces el recurso económico es relativo. 

¿Cómo puede aportar este modelo a la educación de la región en un futuro?

M.C.: El gran aporte de este modelo es esta comprensión de la realidad en la que identificas incoherencias y te permite soluciones concretas sin caer en las luchas de las relaciones, en los antagonismos de las relaciones. Es una radiografía que te abre los ojos y te corresponsabiliza. Por otro lado, respecto de la región, es necesario implementar este modelo en ese nivel, no sólo en cada país, sino en las relaciones entre países a nivel de Latinoamérica. Sería interesante que como continente pudiéramos abrir esta implementación de modelo y encontrar las incoherencias y hacer más efectivas las políticas públicas de los diferentes países si las regionalizamos y las articulamos entre sí. 

D.C.C.: Lo que vemos en Ecuador a nivel de desafíos de inclusión y calidad en los  aprendizajes es una realidad compartida por el resto de la región. Los resultados de las pruebas nacionales e internacionales muestran, por ejemplo, porcentajes altos de pobreza educativa. Junto con eso, no hay que olvidar los desafíos que se suman en relación con la recuperación de aprendizajes generados por la pandemia de COVID-19. Estos desafíos remiten a la necesidad de cerrar brechas de aprendizajes entre los diversos grupos socioeconómicos, disminuir la deserción escolar y mejorar las condiciones de bienestar social y emocional de las comunidades educativas. Creo que el marco de pensamiento sistémico de RISE ofrece nuevos lentes para mirar la realidad educativa de la región, formular  nuevas  preguntas y proponer nuevas respuestas a muchas de estas interrogantes.

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